一文读懂美国最新基建方案：税收可能大幅缩水，自拜登提案规模腰斩

摘要:8月1日公布的基建法案虽然包括一定的节省支出和增加税收条款，但这些似乎还不足以抵消新支出的一半。高盛预计，包括和解法案的整套方案将在未来十年增加税收约1.5万亿美元，不到拜登提议的一半。

上周美国参议院会议上，参与磋商的民主党和共和党参议员表示，已就约1万亿美元路桥等基建方案的主要问题达成一致，并就细节做了敲定。这使得该项方案向本周通过参议院表决迈出了关键一步。

媒体援引议员和国会助理消息称，基建方案预计将在未来几年带来约5500亿美元的联邦政府新增支出。方案内容将包括投入1100亿美元改善路桥、660亿美元用于客运和货运铁路系统、550亿美元用于清洁饮用水项目、730亿美元投资清洁能源输送等。

高盛预计，美国国会将在未来10年批准约3万亿美元的额外支出，包括上述来自两党基建方案的5500亿美元和来自预算和解法案的另外2.5万亿美元。这一数字小于参议院通过预算决议预计增加的3.5万亿美元新支出。

本周，高盛首席政治经济学家AlecPhillips对基建法案的前景做了进一步分析，围绕几个主要问题作答如下：

问：参议院刚刚同意了什么？

答：7月30日，参议院投票决定继续就基建法案展开辩论。

50名民主党人和16名共和党人投票决定，就众议院最新通过的基建法案继续展开辩论。这只是出于程序上的原因：随着参议院基建法案的文本完成，参议院多数党领袖舒默将把它作为一项修正案提出，用新的参议院版本取代众议院版本。参议院可能会在几天内就参议院版本的附加修正案进行投票，基建法案可能会在8月5日至8日之间得到通过。

问：法案包括什么？省略了什么？

答：两党一揽子计划包括拜登总统为传统基建申请的大部分资金。

法案主要侧重于传统交通基建和公用事业相关基建（水、下水道、电力、宽带）相关的其他投资；但省略了白宫所提议在清洁能源和电动汽车上的大部分支出，并完全省略了建设保障性住房、学校和医疗设施的拟议资金。不出所料，它没有涉及白宫提议的任何社会福利支出。

国会民主党人可能会在单独的预算和解法案中讨论这些政策，以及社会福利的扩大。下表将白宫提案与参议院最新讨论的法案进行了比较。如表所示，除了基建法案之外，国会民主党或白宫已经提出并可能纳入即将出台的和解法案的其他支出可能高达4.3万亿美元。

不过如最右侧栏所示，高盛预计这些提议中许多项支出将被削减，要么减小规模，要么定为暂时性支出。总体而言，高盛预计国会将在未来十年内批准总额约3万亿美元的支出。

问：如何为新的支出提供资金？

答：基建法案包括各种支出和税收变化，但这些似乎还不足以抵消新支出的一半。

8月1日公布的法案文本似乎只包括约2000亿美元的抵消性储蓄，主要来源于削减开支或增加税收，包括取消2020年和今年早些时候批准的新冠救济金约410亿美元（早先计划削减2050亿美元）。总的来说，虽然声称该法案不会增加赤字，但高盛预计总支出和净支出将差不了多少。

下表将参议院基建法案中的抵消性储蓄条款与白宫提案进行了比较，两者几乎没有重叠。这意味着所有税收提案都可能出现在未来和解法案之中。如表格右侧所示，高盛预计未来十年税收将增加约1.5万亿美元，而支出减少幅度要小得多。

问：两党基建法案与预期相比如何？

答：我们曾认为国会将在两党合作基础上提出一项大型基建法案，但真正通过的法案将规模较小；目前的提案介于两者之间。

两党就大幅增税或削减开支达成一致似乎不太可能，因此我们不指望两党通过一项广泛的基建法案，而预计会先通过一个范围更小的法案，更新和扩大将于9月30日到期的交通基建项目。参议院正在讨论的提案比我们预期的范围更广。目前尚不完全清楚议员们是否已经解决了该提案的资金来源问题，因此最终规模可能仍会下降。

这项两党议案并没有实质性地改变我们对整体支出和增税的预期，两党基建法案的替代方案一直是一个更大的民主党和解法案。无论如何，增加基建支出很可能会获得通过，要么作为两党法案的一部分，要么作为民主党和解法案的一部分。

问：接下来会发生什么？

答：基建法案可能还需要几个月时间才能成为法律。

参议院可能会对该法案进行几天的辩论，并于8月5日左右进行最终投票。假设参议院通过了该法案，众议院仍需采取行动。众议院议长佩洛西曾多次表示，她打算推迟众议院对基建法案的进一步审议，直更广泛的和解法案也参议院得到通过。她很有可能会坚持这个计划，不过我们注意到，9月30日即将到期的高速公路和运输项目可能会给众议院民主党领导人施加压力，迫使他们在那之前通过参议院法案。

然而，基建法案面临两个重要挑战。首先，国会预算办公室没有官方的成本估算，而且如上所述，用于为新支出提供资金的预算储蓄条款规模可能与该法案所概述的相差甚远。如果该法案被认为会增加赤字，一些共和党议员可能会撤回支持，除非支出也相应被削减。

其次，众议院已经通过了一项不同的基建法案，其中包括减少对高速公路的拨款，增加对公共交通和清洁用水的拨款。众议院法案拟定的主要参与者，运输委员会主席DeFazio（俄勒冈州民主党）已经对参议院版本提出了反对意见。众议院民主党做出的任何改变都可能会减少参议院共和党人对最终版本的支持。

问：更广泛的财政立法在哪里？

答：和解法案尚未开始进程，但参议院很可能在未来几天内迈出第一步。

和解程序保护财政立法不受阻挠，但需要比正常立法更多的程序步骤。首先，众议院和参议院必须通过同一项预算决议，指示相关委员会在某个日期之前将支出、收入和/或赤字数额做出一定程度的改变。参议院可能会在参议院通过基建法案之后，首先着手此项工作。众议院计划休会至9月20日，可能会在8月下旬短暂复会，以通过预算决议。

决议通过后，相关委员会将制定立法，通过更改其管辖范围内的计划来满足这些指示。委员会程序可能会在9月开始，但一些委员会可能需要到10月才能通过他们的立法。此后的进程将取决于民主党领导人需要多长时间，才能获得参众两院几乎所有民主党人的支持。虽然时间非常不确定，但我们认为最有可能的情况是，法案将在年底前不久送到拜登的办公桌上。

问：更广泛的财政立法将有多大？

答：参议院的预算决议看起来可能会要求未来十年增加3.5万亿美元新支出，但高盛预计最终和解法案会小一些，约为2.5万亿美元。

参议院民主党人表示，其预算决议希望通过和解程序立法，其中包括3.5万亿美元的新支出。所有50名民主党参议员似乎都会支持该决议，但部分参议员仍然担心3.5万亿美元可能太高了，比如亚利桑那州的Sinema和蒙大拿州的Tester，他们坚持认为，新的支出必须用增税或其他措施来抵消。不过，一些中间派人士则对增税方案持保留意见，很可能反对增税。

鉴于这些担忧，高盛预计国会最终将通过一项规模略小的法案。具体来说，预计民主党人能够就未来十年增加约1.5万亿美元税收达成共识，也许还有节省数千亿美元的支出，这将允许法案增加2万亿到2.5万亿美元的新支出。加上两党基建法案，未来10年或能总共增加约3万亿美元支出。

问：该法案将增加多少税收？

答：高盛仍然认为未来十年税收将增加约1.5万亿美元（平均占GDP的0.5%左右），不到拜登提议的一半。

这大致相当于25%的企业税（5000亿美元）、28%的长期资本利得税（2500亿美元）、39.6%的最高边际个人税（1300亿美元）、更大的税收执行力度（至少1000亿美元）、收紧跨境企业税规定（4000亿美元），以及对非企业营业税进行一系列较小的调整（3000亿美元）。高盛预计，部分恢复州和地方税收减免，将抵消至少1000亿美元的税收收入。