如何理解特朗普的投资政策备忘录？

当地时间2月21日，特朗普签署《美国优先投资政策》备忘录。综合来看，需正确理解“总统备忘录”的功能。与“总统行政令”和“国会法案”相比，“总统备忘录”不具有法律强制性，更多用于表达倾向立场，不代表政策落地，我们认为此次备忘录不代表中美双向投资政策短期内已发生实质性变化，特别是预计不会影响当前全球资金对中国资产的关注。

总统备忘录（Presidential Memorandum）是美国总统发布的一种行政指令，用于指导联邦政府机构的政策执行。与总统行政令（Executive Order）相比，总统备忘录的形式更灵活，适用于内部指示或政策指导，并不带有法律强制性，通常需要进一步的行政命令或立法来执行。此外，从国会层面来看，2024年12月24日，美国众议院中国委员会主席约翰·穆勒纳尔（John Moolenaar）与众议员安迪·巴尔（Andy Barr）曾提出限制涉华投资的《综合对外投资国家安全法案》（COINS Act of 2024，HR 10559），但法案未在第118届国会通过。尽管2025年2月11日穆勒纳尔表示后续相关法案可能将重新提交国会，但特朗普团队以及国会其他重要人物近期对此暂无表态，态度不明，推动力有限，优先级不高，因此预计后续立法还需复杂的博弈与漫长的流程。综合来看，我们认为此次备忘录不代表中美双向投资政策短期内发生实质性变化，特别是预计不会影响当前全球资金对中国资产的关注。

美国对外投资方面，备忘录试图加强对于美国对华投资的审查。但是，近年来美国政策界对类似措施的争议较大，我们判断其政策优先级也相对有限，因此无需对该备忘录表的内容过度解读，不代表美国对华投资政策已发生实质性的转变。

该备忘录以所谓“国家安全”为名义要求加强对于美国对外投资的审查（即类似所谓的“reverse CFIUS”机制 ），文本变化包括三个方面：一是在关键行业的定义上，备忘录在2024年10月拜登政府对华投资限制新规圈定的半导体、量子信息技术、人工智能系统这三大关键行业的基础上，增加了对生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能等领域的关注；二是在投资限制的范围上，此前拜登政府对于关键行业的对华投资限制豁免了公开市场证券投资，但备忘录里将其纳入后续关注范围；三是在制裁清单上，可能进一步强化已有的禁投清单的执行力度等。但是，我们仍需强调，备忘录更多用于表达倾向立场，不具有法律强制性，后续是否落地尚属未知，即使落地，其执行方式执行力度也存在很大变数。因此，无需对该备忘录表的内容过度解读，其不代表美国对华投资政策发生实质性的转变。近年来美国屡次尝试加强对华投资限制，但不论是行政层面还是立法层面进展并不顺利，究其根源，主要在于投资限制的波及面较大，对美国自身各方利益影响明显，但实际战略效果却又不明确，故推动意愿和优先级均不足，与优先级较高的对华科技遏制政策不可类比。目前来看，特朗普团队和新一届国会关键人物对此暂无表态，且白宫用大量篇幅宣传该备忘录为“鼓励外国投资的同时保护国家安全”，相比于“加强限制”，“吸引投资”或才是特朗普政策更关注的目标。

外国对美投资方面，备忘录提出美国将继续保持对外资的“开放态度”，但将在关键技术等领域加强对来自中国的投资审查，这与近年来的现状并无本质差异，难有超预期影响。

备忘录提出美国将继续保持对外资的“开放态度”，提出将通过“快速通道”机制简化盟友对美投资审批，并加快超10亿美元投资项目的环境审查，以推进“美国优先”和制造业回流的目标。然而，对于来自中国的投资，备忘录提出将加强美国外国投资委员会（CFIUS）的审查权限，试图限制中国的关联实体投资于美国的技术、基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料等战略性行业。不过，近年来CFIUS对中国企业的投资审查已较为严格，特别是在相关敏感行业。因此，这与近年来的现状并无本质差异，我们预计难有超预期影响。展望未来，中国企业在涉及美国本土企业竞争力强、工会势力大、或战略敏感行业的对美投资中，或仍可能面临一定美国不合理的政策阻碍；而在市场化程度高、工会影响力较弱、本土企业竞争较少、且不涉及关键技术的领域，中国企业对美投资和赴美建厂或风险相对可控。

本文作者：杨帆S1010515100001、遥远、危思安，文章来源：中信证券研究，原文标题：《海外政策｜如何理解特朗普的投资政策备忘录？》